Çevrimdışı

Bir Hak Mücadelesi Alanı Olarak Engellilik ve Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi*
Yazar : İdil Işıl GÜL**

ÖZET

İnsan hakları ideali, eşitlik, özgürlük ve insan onuruna saygıyı zorunlu olarak içeren bir evrensel düzen kurma amacını içermekle birlikte, yakın zamanlara kadar, engellilerin de bu düzen içerisinde yer alması kaygısının varlığından bahsetmek mümkün değil idi. Engellilerin Haklarına İlişkin Birlemiş Milletler Sözleşmesi’nin kabulü engellilik konusunun bir insan hakları sorunu olduğunun teyit ve ilan edilmesi bakımından son derece önemlidir. TBMM 3 Aralık 2008 tarihinde Sözleşme’nin onaylanmasının uygun bulunduğuna dair Kanun’u kabul ederek, Sözleşme’ye taraf olma konusundaki iradesini ortaya koymuştur. Bundan sonra yapılması gereken, yasama, yürütme ve yargı organlarının Sözleşme’den kaynaklanan yükümlülüklerini etkili şekilde ye-rine getirme yönünde bir çabayı ortaya koymasıdır. Bu çerçevede engellilerin haklara erişimini sağlayacak tedbirlerin alınması, başka bir ifade ile yasal düzenlemelerin hak sahipleri tarafından kolaylıkla anlaşılabilecek hale getirilmesi, yaptırım, başvuru mercii ve başvuru yollarının açıkça düzenlenmesi özel önem arz etmektedir.


Anahtar Kelimeler: Sözleşme, hak, eşitlik, hukuk



ABSTRACT


Even though the ideal of human rights aims to establish a universal order where equality, freedom and respect for human dignity are respected, until recently there was a lack of concern regarding the place of persons with disabilities within that order. The adoption of the Convention on the Rights of Persons with Disabilities is a vital turning point, as it endorsed and declared that disability is a human rights issue. The Turkish Grand National Assembly passed a law on 3 December 2008 approving the ratification of the Convention. Now it is time for the legislative, executive and judicial organs of the State to take the necessary steps for the effective implementation of the Convention. In this respect, it is crucial to take measures to ensure an easy and effective access to rights, in other words to adopt easily understandable laws, which are explicit on sanctions and clear about where and how to apply in case of a violation.


Key Words: Convention, right, equality, law



İnsan hakları idealinin altında yatan amaç, eşitliğin, özgürlüğün ve insan onuruna yaraşır yaşam standartlarının sağlandığı, evrensel bir düzen kurulmasıdır. Her insan hakkı, bu sayılanlardan bir veya birden fazlasını gerçekleştirmeye çalışır. İnsan haklarının birbirini tamamlayıcılığı ve zorunlu bütüncüllüğü, bu ilkeler bakımından da geçerlidir. Özgürlük olmadan eşitlik, insan onuruna yaraşır yaşam standartları sağlanmadığı sürece özgürlük, tek başına anlam ifade etmeyecektir.


İnsan hakları ideali, bu üç unsuru zorunlu olarak içeren bir evrensel düzen kurma amacını içermekle birlikte, yakın zamanlara kadar, engellilerin de bu düzen içerisinde yer alması kaygısının varlığından bahsetmek mümkün değil idi. Kaygı yokluğunun temelinde, engellilerin toplumsal yaşama tam ve eşit olarak katılabilecekleri bilincinin bulunmamasının yattığı söylenebilir. Bu çerçevede, toplum bilincinin tıbbi model ile şekillendiğini söylemek mümkündür. Engellilerin çalışma imkanı bulamadıkları söylendiğinde “normal insanların dahi” iş bulamadıkları, engellilere sağlanan sosyal yardımların yetersizliği eleştirildiğinde “çalışanların dahi” yeterli ücret almadıkları, engelli çocukların eğitim alamadıkları belirtildiğinde “engelli olmayan çocukların dahi” yetersiz eğitim aldığı yanıtı sıkça verilmektedir. Bu yanıtlar, iki hususu ortaya koymaktadır. Bunlardan ilki, engelliler ve engelli olmayanlar arasında bir hiyerarşinin varlığıdır. Buna göre, engelli olmayanların sorunları önceliklidir ve bunlar çözülmedikçe, engellilerin karşılaştıkları sorunların çözümü için yeterli kaynağın ayrılması söz konusu değildir. İkinci olarak yukarıdaki yanıtlar, engelli olmayanların engelliler ve kendileri için iki ayrı evren öngördüklerini ortaya koymaktadır. Buna göre, bir evrende alınan tedbirlerin, diğeri üzerinde etkisi yoktur. Bu yaklaşım, aslında sorunun bir insan hakları sorunu olarak kabul edilmediğinin de bir göstergesi olmaktadır. Örneğin, kurumlarda tutulan engelliler bakımından, bunun bir mahkeme kararına dayanıp dayanmaması, bir kişi özgürlüğü ve güvenliği sorunu olduğu görülmemektedir. Keza, engellilerin tutulduğu kurumlardaki koşullar ve kişilerin gördükleri muamele, ceza ve tutukevlerindeki koşullar gibi kamunun ilgisini çekmemektedir.1 Engellilerin oldukça yüksek orandaki işsizliği, olağan olarak kabul edilmektedir.2 Aynı durumun eğitim bakımından da söz konusu olduğu belirtilmelidir. Ancak, engelli olanlarla olmayanlar bakımından iki ayrı evren öngörüldüğünün belki de en açık göstergesi, birlikte yaşama alanları ve yöntemleri inşa etme kaygısının bulunmamasıdır.3 Engellilerin kendileri için öngörülen evrenden diğerine geçişleri, engelli olmayanlar için tasarlanmış yaşama düzenine uyum sağlamalarına bağlı bulunmaktadır. Başka bir ifadeyle, engelli kişi mevcut düzenin değiştirilmesini talep etmediği sürece ve bu düzene uyum sağlayabildiği ölçüde, engelli olmayanlar evreninde var olabilmektedir.4

Bu iki evrenli düzenin insan hakları hukukunun temel ilkeleri ile çatıştığı açıktır. Her ne kadar gerek ulusal yargı makamlarına, gerekse uluslararası insan hakları sözleşmelerinin uygulanmasını denetlemekle görevli organların önüne, engellilerin insan haklarının ihlal edildiği iddiasıyla gelen başvuruların sayısı son derece sınırlıysa da, bunun nedeni engellilerin iki evrenli düzende az sayıda insan hakları ihlaliyle karşılaşmaları değildir.5 Engellilerin çoğunun insan hakları sözleşmelerine ve hatta iç hukukta mevcut düzenlemelere ilişkin bilgilerinin olmaması, gerek iç hukuk yollarına ve gerekse uluslararası organlara başvurmak için gerekli ekonomik ve sosyal destekten yoksunluk, hukuk yollarına başvurma önündeki fiziksel engeller, yargı yollarına başvurmanın olumsuz karşılanacağı korkusu6 ve belki de en önemlisi engellilerin hak değil, yardım talep eden kişiler olduğuna ilişkin “öğrenilmiş çaresizlik” durumu, konunun insan hakları gündemine taşınmasına engel olmuştur. Bununla birlikte, uluslararası örgütlerin engellilik sorununa tümüyle kayıtsız kaldıklarını söylemek de mümkün değildir. Gerçekten Birleşmiş Milletler, Uluslararası Çalışma Örgütü, Avrupa Konseyi ve Avrupa Birliği’nde engellilerin yaşam kalitesinin yükseltilmesine yönelik önemli sayıda çalışma yapılmıştır. Ancak bu çalışmalar, nadiren bağlayıcı nitelikte belgelerin kabul edilmesiyle sonuçlanmıştır. Öte yandan, yakın tarihlere kadar, bu çalışmalara tıbbi modelin hakim olduğunu söylemek de mümkündür. Konunun eşitlik ve ayrımcılık yasağı kapsamında değerlendirilmeye başlanması ise, 90’lı yıllarda ait bir gelişmedir. Bu çerçevede Birleşmiş Milletler Örgütü bünyesindeki gelişmeler özellikle önemlidir. Nitekim bu çalışmalar 2006 yılında Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi ile önemli bir noktaya erişmiştir. Aşağıda öncelikle Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne giden süreç kısaca aktarılacak, daha sonra ise Sözleşme’ye hakim ilkeler değerlendirilecektir.

Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi’ne Doğru

Birleşmiş Milletler tarafından engelliliğe yapılan ilk göndermeye, 1948 tarihli Evrensel İnsan Hakları Beyannamesi’nin 25. maddesinde rastlanmaktadır.7 Beyanname’de gönderme yapılan hususların hemen tamamına 1966 tarihli Medeni ve Siyasi Haklar Sözleşmesi ile Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nde yer verilmiş olmasına rağmen, engellilik meselesi bu sözleşmelerde kendine yer bulamamış.8 Beyanname’nin ardından engelliliğin bir Birleşmiş Milletler belgesinde yer bulması için aradan 23 yıl geçmesi gerekmiştir. Ancak bu belge de bir sözleşme değil, bir beyannamedir. 1971 tarihli Zeka Geriliği Olan Kimselerin Haklarına Dair Beyanname genel nitelikli ifadeler içermekle birlikte, Birleşmiş Milletler’de yeni bir dönemin başladığının işareti olması bakımından son derece önemlidir.9


1975 tarihli Engellilerin Haklarına Dair Beyanname, Birleşmiş Milletler’in engellilerin haklarına dair ilk ayrıntılı belgesidir. 10 Beyanname’nin 5. maddesi, engellilerin kendi kendilerine yeterli hale gelmelerini sağlayacak tedbirlerin alınmasını bir hak olarak formüle etmiş, 6. maddesi ise engellilerin protez ve ortez, tıbbi ve sosyal rehabilitasyon, eğitim, meslek eğitimi ve mesleki rehabilitasyon ve işe yerleştirme hizmetlerinden yararlanma hakları olduğunu ifade etmiştir.

1980’li yıllar ise, Birleşmiş Milletler ve Birleşmiş Milletler’in uzmanlık örgütlerinin engellilik konusunu kapsamlı olarak ele almaya başladığı bir dönemi ifade etmektedir. 1980 yılında Dünya Sağlık Örgütü yukarıda kavram ve tanımlar konusu incelenirken değinilen “İşlev ve Yapı Farklılıkları, Yetiyitimi ve Özürlerin Uluslararası Sınıflandırması” belgesini yayımlamıştır.11 1981 yılı, Birleşmiş Milletler Uluslararası Engelliler Yılı olarak ilan edilmiştir.12 Engelliler yılının hemen ardından, 1982 yılında Engellilere İlişkin Dünya Eylem Programı kabul edilmiştir.13 İşlev ve yapı farklılıkları ile yetiyitimlerinin önlenmesi ve rehabilitasyonu ile engellilere fırsat eşitliği sağlanması üzerine inşa edilen Dünya Eylem Programı, aynı yıl ilan edilen Birleşmiş Milletler Engelliler Onyılı’nın da (1983-1992) temel rehberi niteliğindedir.14 1983 yılı, Engelliler Onyılı’nın başlangıcı olma dışında, Birleşmiş Milletler sistemi içerisinde engellilere ilişkin bağlayıcı nitelikteki ilk belgenin, Uluslararası Çalışma Örgütü’nün 159 sayılı sözleşmesi olan “Sakatların Mesleki Rehabilitasyonu ve İstihdamı Hakkında Sözleşme”nin15 kabul edildiği tarih olma özelliliği de taşımaktadır. Sözleşme, Taraf Devletlerin engellilerin istihdamı ve mesleki rehabilitasyonuna yönelik bir ulusal politika geliştirerek, bunun dönemsel olarak gözden geçirilmesini (madde 1 ) ve ulusal politikaların engelli işçilerin diğer işçilerle fırsat eşitliğine sahip olmaları ilkesi üzerine inşa edilmesi gerekliliğini ( madde 4 ) öngörmektedir. Birleşmiş Milletler Ayrımcılığın Önlenmesi ve Azınlıkların Korunması Alt-Komitesi, 1984 yılında Özel Raportör Leandro Despouy’u insan hakları ile engellilik arasındaki ilişkiye ilişkin kapsamlı bir rapor hazırlaması için görevlendirmiştir.16 Özel Raportör’ün 1991 yılında tamamladığı rapor,17 yetiyitimlerine neden olan unsurlar arasında özellikle insan hakları hukuku ile insancıl hukukun ihlallerine dikkat çekmiştir (para. 119-180). Özel raportör, engellilerin özellikle eğitim, çalışma, ulaşım, konut, genel olarak binalara erişim ve özel hayat bakımından önemli dezavantajlarla karşılaştığını ifade etmişse de, raporun ilgili kısmının 2 sayfadan ibaret olması, konunun oldukça yüzeysel şekilde değerlendirildiğinin göstergesidir.

Özel Raportör’ün raporunun tamamlanmasından 4 yıl önce, 1987 yılında, engellilerin haklarına ilişkin bir Birleşmiş Milletler sözleşmesi hazırlanması önerisi Genel Kurul’a taşınmış, ancak İtalya tarafından getirilen öneri ve hazırlanan taslak, mevcut insan hakları sözleşmelerinin engellilere diğer kimselerle aynı hakları tanıdığı, bu nedenle de böyle bir sözleşmeye gerek olmadığı gerekçesiyle kabul görmemiştir.18 Nihayet, 1989 yılında kabul edilen Birleşmiş Milletler Çocuk Hakları Sözleşmesi’nin 2. maddesinde, engellilik ilk defa ayrımcılığın yasaklandığı nedenler arasında açıkça sayılmıştır. Sözleşme’nin 23. maddesinin ilk fıkrası, engelli çocukların onurlu, tam ve iyi bir yaşam sürme ve toplumsal yaşama etkin şekilde katılmaları haklarını tanımıştır. Aynı maddenin 3. fıkrası engelli çocuklara sunulan yardımların çocukların eğitim, öğretim, sağlık ve rehabilitasyon hizmetlerine erişimini sağlayacak şekilde tasarlanması gerektiğini ifade etmişse de, Sözleşme Taraf Devletler bakımından engelli çocuklara yardım sunma yükümlülüğü öngörmemektedir. Başka bir ifade ile, devletlerin yardım sunma yükümlülüğü olmamakla birlikte, eğer sunuyorlarsa, bu yardımların tasarlanmasında yukarıda ifade edilen hususları gözeteceklerdir.


Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi öncesindeki en kapsamlı ve engelliler tarafından da en fazla kabul gören belgesi ise, yine bağlayıcı niteliği olmayan, ancak örf ve adet hukuku haline gelmiş olması muhtemel olan “Engellilerin Fırsat Eşitliğine Dair Standart Kurallar”dır.19 22 maddeden oluşan Standart Kurallar’ın temelinde yatan ilke, kadın, erkek, çocuk ve yetişkin her engellinin, toplumun birer üyesi olarak, diğer kişilerle aynı hak ve yükümlülüklere sahip olması, başka bir ifade ile toplumsal yaşama tam ve eşit olarak katılmalarıdır. Buna koşut olarak, dört bölümden oluşan Standart Kurallar’ın ilk bölümü, “Eşit Katılımın Önkoşulları” başlığını taşımaktadır. Bilinç arttırma, tıbbi bakım, rehabilitasyon ve destek hizmetlerine ilişkin kuralların yer aldığı bu ilk bölümü, “Eşit Katılıma İlişkin Hedef Alanlar” başlıklı ikinci bölüm izlemektedir. Bu bölümde, erişilebilirlik, eğitim, istihdam, gelir sağlama ve sosyal güvenlik, aile yaşamı ve kişi dokunulmazlığı, kültür, eğlence ve spor ve dine ilişkin kurallar yer almıştır. Üçüncü bölümde, ilk iki bölümdeki kuralların devletler tarafından ne tür tedbirler ile uygulanabileceğine ilişkin kurallara yer verilmiştir. Son bölüm ise, Standart Kurallar’ın uygulanmasının denetlenmesine ilişkindir. Standart Kurallar, uluslararası sözleşmelerin denetlenmesine ilişkin mekanizmalardan oldukça zayıf olsa da, bir denetim mekanizması öngörmüştür. Buna göre, engellilik konusunda bilgi ve deneyimi olan bir Özel Raportör atanacak ve raportör Standart Kurallar’ın uygulanmasına ilişkin durumu, Ekonomik ve Sosyal Konsey’e bağlı Sosyal Kalkınma Komisyonu’na rapor edecektir.20 Komisyon raporu değerlendirecek ve Standart Kurallar’ın daha etkili şekilde uygulanması için önerdiği tedbirleri Ekonomik ve Sosyal Konsey’e tavsiye edecektir.

Özel Raportör’ün ikinci raporunda ifade ettiği üzere, Standart Kurallar devletlerin engellilik politikalarını belirlemelerinde önemli bir kaynak ve rehber niteliğindedir.21 Özellikle ulusal mevzuata ilişkin 15. Kural, devletlerin iç hukukta almaları gereken yasal tedbirlerin bir özeti niteliğindedir. Buna göre, devletler engellilerin tam katılımı ve eşitliği için gerekli yasal zemini yaratma yükümlülüğü altındadırlar. Söz konusu mevzuat, engellilerin medeni ve siyasi haklar dahil tüm haklardan diğer vatandaşlarla eşit şekilde yararlanmalarını güvence altına alacaktır. Taciz ve viktimizasyon ( ( mağdurlaştırma) dahil, engellileri olumsuz yönde etkileyen tüm unsurların ortadan kaldırması için de yasal tedbirlere başvurulmasının gerekebileceği, aynı kuralda ifade edilmiştir.22 Ancak kanımızca, Standart Kurallar’ın engellilerin haklarına ilişkin çağdaş yaklaşımı benimsediğini ortaya koyan en önemli husus, mevzuattaki ayrımcı nitelikteki hükümlerin ayıklanması ve ayrımcılık yasağının ihlaline karşı etkili koruma sağlayacak yasal düzenlemeler yapma yükümlülüğünün öngörülmüş olmasıdır ( Kural 15(2)).

Standart Kurallar’ın etkisi, devletlerle sınırlı da olmamıştır. Birleşmiş Milletler Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Komitesi, 1994 yılında engellilere ilişkin bir genel yorum yayımlayarak, sorunu ilk defa olarak, temel insan hakları sözleşmeleri çerçevesine taşımıştır. Komite, bu genel yorumu ile son derece önemlibir soruna da açıklık getirmiştir. Komite’ye göre, Ekonomik, Sosyal ve Kültürel Haklar Sözleşmesi’nin ayrımcılığı yasaklayan 2. maddesinin 2. paragrafında yer alan “hakların sayılan nedenlere “veya diğer herhangi bir duruma” dayalı olarak ayrım gözetilmeksizin uygulanması” ifadesi, ... engelliliğe dayalı ayrımcılık bakımından da geçerlidir.23

Birleşmiş Milletler’in engellilik konusuna ilişkin yaklaşımının geçirdiği evrimin son noktası, münhasıran engellilerin insan haklarına ilişkin bir sözleşmenin hazırlanmasıdır. Yukarıda da belirtildiği üzere, 1987 yılında İtalya tarafından getirilen bu yöndeki bir öneri kabul görmemiştir. 90’lı yılların sonlarında konu tekrar gündeme getirilmiştir. Nihayet, Meksika’nın çabaları sonucunda, Birleşmiş Milletler Genel Kurulu 2001 yılı sonunda sosyal kalkınma, insan hakları ve ayrımcılık yasağı konularını içerecek kapsamlı bir sözleşme taslağı hazırlamak üzere, bir ad hoc komite kurulmasına karar vermiştir.24 Komite’nin kurulmasına ilişkin Genel Kurul kararı, Standart Kurallar’ın engellilere fırsat eşitliği sağlanması yönünde önemli katkıları olduğunu teslim etmekle birlikte, gerek mevcut uluslararası sözleşmelerin, gerekse diğer çabaların, engellilerin ekonomik, sosyal, kültürel ve siyasi yaşama tam ve etkili katılımını sağlama bakımından yetersiz kaldığını ifade etmiştir.25 Bu ifade ile Genel Kurul, engellilerin haklarına ilişkin bir sözleşme hazırlanması yönünde 1987 yılında yapılan önerinin reddi için ortaya koyulan gerekçeyi kabul etmediğini de ortaya koymuştur.

Genel Kurul’un da ifade ettiği üzere, mevcut sistem engellilere fırsat eşitliği sağlanması konusunda önemli bir katkı sağlamamış olmakla birlikte, bunun nedenlerinin doğru şekilde tespit edilmesi, son derece önemlidir. Herşeyden önce, bugüne kadar engellilerin hak ve özgürlüklerinin korunması ve sağlanması yönünde önemli bir gelişme sağlanamamış olması ve engellilerin haklarına dair bir sözleşme hazırlanması, uluslararası hukukun mevcut halde engellilere fırsat eşitliği sağlanması için gerekli araçlara sahip olmadığı şeklinde yorumlanmamalıdır. Nitekim, Engellilerin Haklarına İlişkin Birleşmiş Milletler Sözleşmesi, diğer sözleşmelerle tanınan insanhak ve özgürlüklerini engelliler yönünden ayrıntılı şekilde tekrarlamanın ötesine geçmemektedir. Aksini kabul etmek, bu sözleşmeye taraf olmayan devletlerin bu sözleşmede öngörülen yükümlülüklere sahip olmadığının kabul edilmesi anlamına geleceği gibi, engellilerin mevcut insan hakları sözleşmelerinin sağladığı korumadan yararlanmaları imkanını da zayıflatacaktır. Bugüne kadar, engellilerin karşılaştıkları insan hakları ihlalleri, yoğun şekilde bu sözleşmelerin uygulanmasını denetleyen organların önüne gelmiş ve sözleşme denetim organları engellilerin bu sözleşmeler bağlamında korunmadığına karar vermiş değildir. Başka bir ifade ile, mevcut sözleşmeler, engellilik bağlamında yeterli derecede test edilmiş değildir. Gerçekten, uluslararası denetim organları önüne engelliler tarafından taşınan başvurular, oldukça sınırlı sayıdadır. Kanımızca bunun önemli nedenleri arasında engellilerin eğitim hakkından yararlanamamaları nedeniyle uluslararası sözleşmelere ve uluslararası sisteme ilişkin bilgi sahibi olmamaları ve genel olarak adalete erişim imkanlarının sınırlı olması bulunmaktadır. Bu husus Türkiye bakımından geçerli olduğu kadar, diğer ülkeler bakımından da geçerlidir. Gerek Birleşmiş Milletler gerekse Avrupa Konseyi bünyesindeki uluslararası insan hakları koruma mekanizmaları önüne giden sınırlı sayıda başvuru, insan hak ve özgürlüklerine ilişkin sözleşmelerin, engellilerin hak ve özgürlüklerden tam ve eşit şekilde yararlanmasını sağlanma potansiyelini açıkça ortaya koymuştur. Bu nedenle, yeni bir sözleşmenin kabul edilmesi, Sözleşme öncesi mevcut sistemden engellilik bağlamında hiç veya etkili şekilde yararlanılamayacağı anlamını taşımamaktadır